Leitfaden für Personalräte Bund Helmuth Wolf DNWXDOLVLHUWH $Xʴ DJH 6R JHKW 3HUVRQDOUDWVDUEHLW %HVWHQV JHHLJQHW I¾U GHQ (LQVWLHJ LQ GLH 3HUVRQDOUDWVDUEHLW
Handlich. Umfassend. Aktuell Die Arbeit der Interessenvertretung im öffentlichen Dienst wird immer komplexer, die Anforderungen an eine zuverlässige Personalvertretung immer höher. Umso wichtiger ist es, dass die Personalvertretung ihre Rechte im Interesse der Beschäftigten sowie der Dienststelle fachkompetent und rechtssicher wahrnimmt. Das setzt in erster Linie voraus, dass diese mit den aktuellen gesetzlichen Grundlagen gut vertraut ist. Der Aufbau des Buches und die übersichtliche Gestaltung der einzelnen Kapitel ermöglichen einen schnellen, leicht verständlichen Einstieg in das jeweilige Themengebiet. Vor diesem Hintergrund ist der handliche Leitfaden auch ein idealer Begleiter in Sitzungen, Besprechungen und im Beratungsalltag. Beleuchtet werden die verschiedenen Tätigkeitsfelder und Fallstricke der Personalvertretung: • Grundlagen und Grundsätze der Personalratsarbeit • Geschäftsführung der Personalvertretung • 5HFKWH XQG 3ʴ LFKWHQ GHV 3HUVRQDOUDWV XQG GHU 0LWJOLHGHU • Beteiligungsrechte des Personalrats • Arbeitsgemeinschaft der Hauptpersonalräte • Verfahren bei Nichteinigung, Einigungsstelle • Personalversammlung u.a. Stellen Sie Ihre Personalratsarbeit auf eine sichere und aktuelle Grundlage. Dazu ist der Leitfaden ein idealer Begleiter. Helmuth Wolf, Dozent, Autor, Berater. Bundesweit schult und berät er regelmäßig Personalräte, Personalverantwortliche sowie Wahlvorstände und verfügt so über eine umfassende (UIDKUXQJ LQ GHU W¦JOLFKHQ $QZHQGXQJ GHV 3HUVRQDOYHUWUHWXQJVUHFKWV 0LWDXWRU XQG 0LW EHJU¾QGHU YRQ ZZZ IRNXV SHUVRQDOYHUWUHWXQJVUHFKW GH 0LWJOLHG LP GR]HQWHQ WHDP WISSEN FÜR DIE PRAXIS ISBN 978-3-8029-1869-8 € 34,95 [D] • AKTUELL • PRAXISGERECHT • VERSTÄNDLICH www.WALHALLA.de
Schnellübersicht Das Personalvertretungsrecht des Bundes 9 Abkürzungsverzeichnis 13 5 2 4 1 3 Aufgaben der Gewerkschaften im Rahmen 33 des Personalvertretungsrechts Einführung in das Personalvertretungsrecht: 17 Grundlagen und Grundsätze Schutz der persönlichen Stellung des Personalratsmitglieds 65 Rechte und Pflichten des Personalrats und seiner 41 einzelnen Mitglieder Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) – 269 Gesetzestext 11 Geschäftsführung der Personalvertretung 85 Beteiligungsrechte der Personalvertretung 147 6 Arbeitsgemeinschaft der Hauptpersonalräte 225 7 Verfahren bei Nichteinigung, Einigungsstelle 231 8 Die Personalversammlung 243 9 Gerichtliche Entscheidungen personal- 255 vertretungsrechtlicher Streitigkeiten 10 12 Stichwortverzeichnis 329
Das Personalvertretungsrecht des Bundes Die Personalvertretungsgesetze des Bundes und der Länder dienen dem kollektiven Schutz der Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung. Geprägt wird das Personalvertretungsrecht durch den gesetzlich normierten Gedanken der partnerschaftlichen Stellung von Personalvertretung und Dienststelle. Das Bundesverfassungsgericht bezeichnet das Personalvertretungsrecht in einer seiner Entscheidungen als ein „wichtiges Mittel zur Wahrung der Menschenwürde und der Persönlichkeitsentfaltung in der Dienststelle“ (BVerfG vom 29. 5. 1970 – 2 BvR 311/67, BVerfGE 28, 314). Das Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) trifft Regelungen für die Verwaltungen des Bundes. Seit der letzten großen Novelle 1974 wurde es nur punktuell weiterentwickelt. Die Entwicklungen der letzten Jahre machten deutlich, dass es aufgrund einer Vielzahl von Veränderungen im Aufgabenspektrum von Dienststelle und Personalvertretung erforderlich war, das Gesetz grundlegend zu überarbeiten und den aktuellen Gegebenheiten anzupassen. Diese geschah mit der Novellierung des Bundespersonalvertretungsrechts im Jahr 2021. Bedingt war die Novelle unter anderem durch die Änderungen im Dienst- und Tarifrecht, die einem ständigen Wandel unterliegende, sich verändernde Struktur der Verwaltung durch die Einführung von Elementen betriebswirtschaftlicher Steuerung und die Dezentralisierung der Budgetverantwortung sowie die rasante Weiterentwicklung der Informations- und Kommunikationstechnologie. Wichtig war dem Gesetzgeber bei der Formulierung des Bundespersonalvertretungsgesetzes 2021, die Arbeitsweise und die Organisation des Personalrates zu verbessern und praxisnah zu gestalten, die Berücksichtigung der geltenden Rechtslage, die Berücksichtigung aktueller Entwicklungen sowie gesellschaftlicher Tendenzen und eine Stärkung von Rechten der Gewerkschaften. Unabhängig davon erfolgten die Bereinigung bisheriger Bestimmungen sowie die sprachliche und redaktionelle Überarbeitung. Das zukunftsfähige neue Bundespersonalvertretungsgesetz sollte dadurch verständlicher und in der Praxis anwenderfreundlich, gleichzeitig aber auch offen für zukünftige 9 www.WALHALLA.de
Entwicklungen sein. Unter anderem setzte der Gesetzgeber bei der Novellierung 2021 folgenden Schwerpunkte: K Rechtsbereinigung, Beachtung der bundesverfassungsgerichtlichen Vorgaben zum Letztentscheidungsrecht, Rechtsvereinfachung, Verbesserung der Systematik und Verständlichkeit K Ergänzung des Zugangsrechtes der Gewerkschaften K Überarbeitung der Wahlrechtsvorschriften, Vermeidung personalvertretungsloser Zeiten, stichtagsgenaue Amtszeiten der Personalvertretungen K Schaffung von Übergangsmandaten bestehender Personalvertretungen K Beschleunigung von Neuwahlen bei Wahlanfechtung und Auflösung von Personalvertretungen K Optionale Nutzung von Video- und Telefonkonferenzen für Sitzungen der Personalvertretungen sowie die Möglichkeit zur Beschlussfassung im elektronischen Verfahren K Möglichkeit von Online-Sprechstunden K Erleichterung von Teilfreistellungen K Möglichkeit der audiovisuellen Übertragung von Personalversammlungen K Regelung der datenschutzrechtlichen Verantwortlichkeit der Personalvertretung bei der Verarbeitung personenbezogener Daten K Gewährleistung rechtssicherer elektronischer Kommunikation zwischen Dienststelle und Personalvertretung K Möglichkeit einvernehmlicher Fristabsprachen K Einführung einer Reaktionspflicht der Dienststelle auf Initiativanträge und Vorlagen im Stufenverfahren K Einführung virtueller Verhandlung und Entscheidung der Einigungsstelle K Institutionalisierung der Arbeitsgemeinschaft der Hauptpersonalräte K Einführung eines Halbjahresgesprächs zwischen Jugend- und Auszubildendenvertretung und dem Leiter der Dienststelle Der Leitfaden weist an wichtigen Stellen auf die Gesetzeslage vor 2021 hin und zeigt so auf, wie sich das Bundespersonalvertretungsgesetz modernisiert hat. 10 www.WALHALLA.de
Die Fortentwicklung des Bundespersonalvertretungsgesetzes wird aufgrund der sich ständig verändernden Organisationsund Arbeitsbedingungen in den Dienststellen des Bundes ein kontinuierlicher Prozess bleiben. Insbesondere die Transformation unserer Gesellschaft in eine „digitale Gesellschaft“ sowie der Aufbau einer digitalen Verwaltung und deren Auswirkungen auf die Beschäftigten werden weiterhin eine wichtige Rolle spielen. Geprägt wird das Personalvertretungsrecht nach wie vor durch den gesetzlich normierten Gedanken der partnerschaftlichen Stellung von Personalvertretung und Dienststelle. Dienststelle und Personalvertretung müssen sich gemeinsam den Herausforderungen an eine moderne Verwaltung stellen. Sie sind aufgerufen, die Zukunftsfähigkeit und den Bestand der Dienststelle sicherzustellen. Ein moderner Personalrat darf nicht nur reagieren, er muss agieren und mitgestalten, besonders da potenzielle zukünftige Beschäftigte nicht nur ein modernes Arbeitsumfeld, sondern auch flexible Arbeitszeitmodelle und -formen erwarten. Personalvertretungen spielen eine wichtige Rolle bei der Organisation und Durchführung der Aufgaben. In der heutigen Verwaltung sind die personalvertretungsrechtlichen Partner Dienststelle und Personalvertretung Akteure einer gemeinsamen Managementaufgabe. Grundlegende Entwicklungen lassen sich nur gemeinsam mit den Beschäftigten und deren Interessenvertretung gestalten. Um eine Akzeptanz der Beschäftigten für Veränderungen zu erreichen, muss eine aktive Einbeziehung der Personalvertretungen gewährleistet sein. Die Zusammenarbeit von Dienststelle und Personalvertretung hat sich jedoch in der Praxis erheblich verändert. Das reine Abhandeln von Beteiligungstatbeständen ist in einer modernen Verwaltung nicht mehr der ausschließliche Wesenskern der Zusammenarbeit. Die Gesamtheit der Vorschriften des Personalvertretungsrechts und das komplexe Umfeld bestimmen das personalvertretungsrechtliche Miteinander. Der kompetente Umgang mit dem Gesetz, den Kommentierungen und der Rechtsprechung fördert die Zusammenarbeit zwischen Personalrat und Dienststellenleitung. Sie bestimmt wesentlich die internen Entscheidungsstrukturen der Verwaltungen. 11 www.WALHALLA.de
Dieser Leitfaden berücksichtigt diese aktuellen Tendenzen, insbesondere in Form wichtiger Rechtsprechung. Im Anhang finden Sie den Abdruck des Bundespersonalvertretungsgesetzes mit Rechtsstand 1. April 2024. Helmuth Wolf Hinweis: Zur besseren Lesbarkeit wird in dem vorliegenden Buch auf die gleichzeitige Verwendung männlicher und weiblicher Sprachformen verzichtet. Es wird das generische Maskulinum verwendet, wobei alle Geschlechter gleichermaßen gemeint sind. 12 www.WALHALLA.de
Einführung in das Personalvertretungsrecht: Grundlagen und Grundsätze Bildung von Personalvertretungen .......................... 18 Vorschriften für besondere Verwaltungszweige . . . . . . . . . . . . . 19 Beschäftigtenbegriff ......................................... 20 Personalvertretungen........................................ 21 Sondervertretungen ......................................... 26 Rechtsstellung der Personalvertretung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Vertretung der Dienststelle gegenüber dem Personalrat . . . . 31 1
Bildung von Personalvertretungen Der Geltungsbereich des Bundespersonalvertretungsgesetzes (BPersVG) ist in § 1 BPersVG geregelt. Im neu formulierten Paragrafen werden die §§ 1 und 112 (alt) zur besseren Übersichtlichkeit und Verständlichkeit in einer Regelung zusammengefasst. Danach sind Personalvertretungen im Bereich des Bundes zu bilden in den: K Verwaltungen des Bundes K bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts K Gerichten des Bundes Zu den Verwaltungen im Sinne des BPersVG gehören auch die Betriebsverwaltungen. Keine Anwendung findet es für Religionsgemeinschaften und ihre karitativen und erzieherischen Einrichtungen ohne Rücksicht auf ihre Rechtsform. Der Gesetzgeber stellt dies konkretisierend mit den Regelungen in § 13 i. V. m. § 4 Abs. 1 Nr. 6 sowie § 88 (Bildung von Bezirksund Hauptpersonalräten) und § 93 (Bildung von Gesamtpersonalräten) sicher: Die Bildung von Personalräten in Dienststellen mit in der Regel mindestens fünf wahlberechtigten Beschäftigten, von denen drei wählbar sein müssen, ist darin zwingend vorgeschrieben. Es bleibt den Beschäftigten trotzdem selbst überlassen, ob sie eine Personalvertretung wählen wollen. Das Gesetz fordert mit Hilfe der Vorschriften des § 21 ff. BPersVG zur Wahl von Personalvertretungen auf, übt aber keinen Zwang aus. Eine allgemeine Interesselosigkeit oder ein bewusster Verzicht der Beschäftigten kann dazu führen, dass keine Personalvertretung gebildet wird. Die Folge daraus wäre, dass die im Personalvertretungsgesetz normierten Rechte und Befugnisse der Personalvertretung nicht ausgeübt werden können. Für die in der Dienststelle tätigen Beschäftigten hätte dies erhebliche Nachteile, die Beschäftigten müssten ihre Interessen selber durchsetzen und wahren. Der Gesetzgeber hat im Übrigen nicht nur in Bezug auf die Wahl von Personalvertretungen, sondern in der Gesamtheit darauf verzichtet, Zwangsmittel vorzusehen. Anders als im Betriebsver18 www.WALHALLA.de 1
fassungsrecht und im Landespersonalvertretungsgesetz Nordrhein-Westfalen, verzichtet der Bundesgesetzgeber im Bundespersonalvertretungsgesetz auf Zwangsmittel in Form von Ordnungs- oder Bußgeldern. Er lässt sich dabei von der Überlegung leiten, dass dies aufgrund der bestehenden Rechtskultur und der Bindung der öffentlichen Verwaltung an Recht und Gesetz nicht erforderlich sei. Eine Durchsetzung des Willens sowohl der Dienststelle als auch des Personalrats soll über die Einigungsstelle erfolgen, daneben hat das Personalvertretungsrecht den handelnden Organen und Personen den Rechtsweg eröffnet. Das Personalvertretungsrecht ist dem öffentlichen Recht zugeordnet und wird dem Dienstrecht zugerechnet, somit sind zu Entscheidungen über Streitigkeiten nach dem Personalvertretungsrecht die Verwaltungsgerichte aufgerufen. Vorschriften für besondere Verwaltungszweige Darüber hinaus hat der Gesetzgeber Sondervorschriften (§ 110 ff. BPersVG) für besondere Zweige des öffentlichen Dienstes getroffen: K Bundespolizei (§ 111 BPersVG) K Bundesnachrichtendienst (§ 112 BPersVG) K Bundesamt für Verfassungsschutz (§ 113 BPersVG) K Bundesagentur für Arbeit und andere bundesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts im Bereich der Sozialversicherung (§ 114 BPersVG) K Deutsche Bundesbank (§ 115 BPersVG) K Deutsche Welle (§ 116 BPersVG) K Geschäftsbereich des Bundesministers der Verteidigung (§ 117 BPersVG) K Dienststellen des Bundes im Ausland: § 118 macht deutlich, dass das Personalvertretungsgesetz umfassend auch auf die Dienststellen des Bundes im Ausland anzuwenden ist, soweit in den Folgebestimmungen keine abweichenden Regelungen getroffen sind. K Allgemeine Regelungen (§ 119 BPersVG) K Vertrauensperson der lokal Beschäftigten (§ 120 BPersVG) 19 www.WALHALLA.de Vorschriften für besondere Verwaltungszweige 1
K Ergänzende Regelungen für die Dienststellen im Geschäftsbereich des Auswärtigen Amts mit Ausnahme der Dienststellen des Deutschen Archäologischen Instituts (§ 121 BPersVG) K Ergänzende Regelungen für die Dienststellen des Deutschen Archäologischen Instituts (§ 122 BPersVG) K Ergänzende Regelungen für die Dienststellen des Bundesnachrichtendienstes (§ 123 BPersVG) K Ergänzende Regelungen für die Dienststellen im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung (§ 124 BPersVG) Für die Genannten gilt dieses Gesetz vollumfänglich unter Beachtung der getroffenen Sonderregelungen. In diesen Sondervorschriften trifft der Gesetzgeber abweichende oder ergänzende Regelungen und trägt so den Besonderheiten dieser Verwaltungszweige Rechnung. Die vorstehend aufgeführten, für den jeweiligen Verwaltungszweig geltenden Bestimmungen sind von den Personalverantwortlichen und Personalvertretungen neben den grundlegenden Regelungen des Personalvertretungsgesetzes zu beachten. Beschäftigtenbegriff Im Rahmen der Verbesserung der Systematik des Gesetzes hat der Gesetzgeber mit dem § 4 BPersVG eine zentrale Definitionsnorm eingeführt, welche die grundlegenden personalvertretungsrechtlichen Begriffe in sich vereint. In den Absätzen 1 Nr. 1, Nr. 3 und Nr. 5 gehen die Begrifflichkeiten des § 4 BPersVG (in der alten Fassung vor 2021: Beschäftigte im öffentlichen Dienst, Beamtinnen und Beamte, Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer) nach redaktioneller Überarbeitung und sprachlicher Anpassungauf. Danach sind auch nach neuem Recht die Beschäftigten im öffentlichen Dienst die Beamtinnen und Beamten sowie die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer einschließlich der zu ihrer Berufsausbildung Beschäftigten sowie Richterinnen und Richter, die an eine der in § 1 Abs. 1 BPersVG genannten 20 www.WALHALLA.de Grundlagen und Grundsätze 1
Verwaltungen oder zur Wahrnehmung einer nichtrichterlichen Tätigkeit an ein Gericht des Bundes abgeordnet sind. Auch weiterhin gelten Personen nicht als Beschäftigte im Sinne des Gesetzes, deren Beschäftigung überwiegend durch Beweggründe karitativer oder religiöser Art bestimmt ist oder deren Beschäftigung überwiegend zu ihrer Heilung, Wiedereingewöhnung oder Erziehung dient. Eine Erweiterung des Beschäftigtenbegriffs, wie ihn die meisten Personalvertretungsgesetze der Länder kennen, ist durch die Novelle 2021 nicht erfolgt. Der auf der Rechtsprechung des BAG basierende Begriff „wer weisungsgebunden in einer Dienststelle tätig ist“ ist nicht eingefügt worden. Die Regelung des § 5 BPersVG (Gruppen von Beschäftigten) entspricht unter redaktioneller Anpassung des Verweises sowie sprachlicher Ergänzung inhaltlich dem § 5 BPersVG (alt). Personalvertretungen Das Bundespersonalvertretungsgesetz sieht vor, dass in allen in § 1 BPersVG genannten Einrichtungen des Bundes die regelmäßigen Personalratswahlen innerhalb des Zeitraumes vom 1. März bis 31. Mai stattfinden sollen (§ 27 Abs. 1 BPersVG). Die Amtszeit des Personalrats beginnt am 1. Juni des Jahres, in dem die regelmäßigen Personalratswahlen stattfinden, und endet mit dem Ablauf von vier Jahren. Die Regelung des § 27 Abs. 2 Satz 1 BPersVG dient der Vereinheitlichung der Amtszeiten aller Personalvertretungen im Geltungsbereich des BPersVG. Durch die neue Stichtagsregelung sollen personalratslose Zeiten vermieden werden, die Amtszeit ist übersichtlicher und planbarer. Die Regelung des § 27 Abs. 2 Satz 2 BPersVG dient der Vermeidung personalratsloser Zeiten. Sofern mit Ablauf des 31. Mai des Wahljahres kein neuer Personalrat gewählt ist oder sich dieser noch nicht konstituiert hat, führt der bisherige Personalrat längstens bis zum Ablauf des 31. Juli des Wahljahres die Geschäfte weiter. Die mit der Novelle 2021 neu ins Personalvertretungsgesetz aufgenommenen Regelungen zur stichtagsbezogenen Amtszeit sowohl der Personalvertretungen (§ 27 Abs. 2 Satz 1 und § 121 Abs. 4 Satz 2 BPersVG) als auch der 21 www.WALHALLA.de Personalvertretungen 1
Jugend- und Auszubildendenvertretungen (§ 102 Abs. 2 Satz 2 BPersVG) sind erstmalig bei den nächsten regelmäßigen Personalratswahlen und bei den JAV-Wahlen im Jahr 2024 anzuwenden. § 130 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 BPersVG machen deutlich, dass die Neuregelung zur stichtagsbezogenen Amtszeit von Personalvertretungen und Jugend- und Auszubildendenvertretungen keine Rückwirkung auf deren Amtszeit hat. Unter dem Oberbegriff „Personalvertretungen“ fasst der Gesetzgeber die im Folgenden aufgeführten Personalräte zusammen. Personalrat Der Personalrat ist die Personalvertretung in den einzelnen Dienststellen, die von den Beschäftigten der jeweiligen Dienststelle gewählt wird. Bezirkspersonalrat, § 88 BPersVG Im Geschäftsbereich mehrstufiger Verwaltungen des Bundes werden bei den Behörden der Mittelstufe Bezirkspersonalräte gebildet (§ 88 BPersVG). Behörden der Mittelstufe sind Verwaltungsstellen, die einerseits einer obersten Dienstbehörde unmittelbar unterstellt sind, denen andererseits aber Dienststellen nachgeordnet sind. Die Mitglieder des Bezirkspersonalrats werden von den Beschäftigten des Geschäftsbereichs der Mittelbehörde sowie den Beschäftigten der Mittelbehörde selbst gewählt (§ 89 Abs. 1 BPersVG). In der Dienststelle „Mittelbehörde“ ist darüber hinaus von den dortigen Beschäftigten ein (örtlicher) Personalrat zu wählen. Die jeweilige Größe des Bezirkspersonalrats richtet sich nach den Bestimmungen des § 89 Abs. 2 i. V. m. § 16 BPersVG. Jede Gruppe erhält mindestens einen Vertreter. Besteht der Bezirkspersonalrat aus mehr als neun Mitgliedern, so erhält jede Gruppe mindestens zwei Vertreter. Die Bestimmungen des § 17 Abs. 5 BPersVG finden entsprechend Anwendung (§ 89 Abs. 4 BPersVG). Keine Anwendung findet hingegen § 17 Abs. 3 und 4 BPersVG. Hauptpersonalrat, § 88 BPersVG Im Geschäftsbereich mehrstufiger Verwaltungen des Bundes werden bei den obersten Dienstbehörden Hauptpersonalräte 22 www.WALHALLA.de Grundlagen und Grundsätze 1
gebildet (§ 88 BPersVG). Oberste Dienstbehörde ist diejenige Behörde, der im Instanzenzug keine andere Dienststelle mehr übergeordnet ist. Die Mitglieder des Hauptpersonalrats werden von den Beschäftigten des Geschäftsbereichs der obersten Dienstbehörde und den Beschäftigten der obersten Dienstbehörde selbst gewählt (§ 89 Abs. 1 BPersVG). Für den Bereich der Dienststelle „Oberste Dienstbehörde“ ist daneben von den bei ihr selbst Beschäftigten ein (örtlicher) Personalrat zu wählen. Die jeweilige Größe des Hauptpersonalrats richtet sich nach den Bestimmungen des § 89 Abs. 1 i. V. m. § 16 BPersVG. Auch hier gilt, dass jede Gruppe mindestens einen Vertreter erhält. Besteht der Hauptpersonalrat aus mehr als neun Mitgliedern, so erhält jede Gruppe mindestens zwei Vertreter. Die Bestimmungen des § 17 Abs. 5 BPersVG finden entsprechend Anwendung (§ 89 Abs. 4 BPersVG). Für den Hauptpersonalrat findet § 17 Abs. 3 und 4 BPersVG ebenfalls keine Anwendung. Gesamtpersonalrat, § 93 BPersVG Ein Gesamtpersonalrat nach § 93 BPersVG ist zu bilden, wenn sich in Nebenstellen oder Teilen einer Dienststelle, die räumlich weit von dieser entfernt liegen, die Mehrheit der dort tätigen wahlberechtigten Beschäftigten für die Verselbstständigung im personalvertretungsrechtlichen Sinne ausspricht. Für die personalvertretungsrechtliche, nicht organisationsrechtliche Verselbständigung ist lediglich erforderlich, dass die in § 7 BPersVG genannten Voraussetzungen (räumlich weite Entfernung und Verselbständigungsbeschluss der Beschäftigten) erfüllt sind. Es kommt dabei nicht darauf an, ob in diesem Dienststellenteil oder der Nebenstelle ein mit einem Mindestmaß an personalvertretungsrechtlichen Befugnissen ausgestatteter Leiter vorhanden ist (BVerwG vom 29. 5. 1991 – 6 P 12.89, BVerwGE 88, 233). Die in geheimer Abstimmung herbeigeführte Entscheidung ist für die folgende Wahl und die Amtszeit der aus ihr hervorgehenden Personalvertretung wirksam. Neben den dann als Folge der Verselbstständigung zu wählenden einzelnen (örtlichen) Personalräten ist zwingend ein Gesamtpersonalrat zu bilden. Der Gesamtpersonalrat wird von den wahlberechtigten Beschäftigten der (Gesamt-)Dienststelle gewählt. 23 www.WALHALLA.de Personalvertretungen 1
Arbeitsgemeinschaft der Hauptpersonalräte, §§ 96 ff. BPersVG Die Arbeitsgemeinschaft der Hauptpersonalräte, die bis vor der Novelle 2021 informell agierte, ist durch die Regelungen in Kapitel 6 nunmehr gesetzlich anerkannt. Die Arbeitsgemeinschaft verfügt über keine eigenständigen Beteiligungstatbestände, denn sie ist nicht durch Wahl der Beschäftigten legitimiert. Sie soll bei ressortübergreifenden Maßnahmen die Interessen der betroffenen Beschäftigten mit einbringen und ein Forum zur Abstimmung und zum Erfahrungsaustausch bieten. § 96 Abs. 1 BPersVG regelt in Satz 1, dass die Hauptpersonalräte bei den obersten Bundesbehörden eine Arbeitsgemeinschaft der Hauptpersonalräte (AG HPR) bilden. Da nicht alle obersten Bundesbehörden (z. B. die Dienststellen der Verfassungsorgane) über einen Hauptpersonalrat verfügen, sieht der Satz 2 vor, dass dann die dort gebildeten Personalräte bzw. Gesamtpersonalräte an die Stelle des Hauptpersonalrates treten. § 96 Abs. 2 Satz 1 BPersVG regelt, dass sich die AG HPR aus je einem Mitglied der bei den obersten Bundesbehörden gebildeten Hauptpersonalräte und, sofern dieser nicht gebildet ist, des dort gebildeten Personalrats/Gesamtpersonalrats zusammensetzt. Sofern bei einer obersten Dienstbehörde zwei Hauptpersonalräte gebildet sind, entsendet jeder ein Mitglied. Weiterhin ist mindestens je ein Ersatzmitglied zu bestimmen, das bei einem Ausscheiden oder einer zeitweiligen Verhinderung des entsandten Mitglieds in die AG HPR eintritt. Die Mitgliedschaft in der AG HPR ist an die Mitgliedschaft des Hauptpersonalrats geknüpft. Als weiterer Beendigungsgrund wird die Niederlegung des Amts in der Arbeitsgemeinschaft der Hauptpersonalräte genannt. § 97 Abs. 1 BPersVG regelt, welche Paragrafen für die Geschäftsführung der AG HPR und die Rechtsstellung ihrer Mitglieder sinngemäß anwendbar sind. Übergangsmandat und Restmandat bei Umstrukturierungsmaßnahmen, § 29 BPersVG Der Paragraf dient der Vermeidung personalratsfreier Zeiten bzw. der Sicherstellung der Wahrnehmung personalvertretungsrechtlicher Aufgaben und Befugnisse. Mit der Novelle 2021 neu 24 www.WALHALLA.de Grundlagen und Grundsätze 1
ins BPersVG wurde daher ein allgemeines Übergangs- und Restmandat aufgenommen. Damit wurde auch eine für alle Dienststellen im Bereich des BPersVG einheitliche Anwendungspraxis geschaffen. Über die entsprechenden Verweise in §§ 90 und 94 sowie in § 102 Abs. 4 BPersVG wird sichergestellt, dass die Regelungen entsprechend für die Stufenvertretungen, den Gesamtpersonalrat und für die Jugend- und Auszubildendenvertretungen gelten. Die Absätze 1 und 2 berücksichtigen die Fälle, in denen neue Dienststellen durch Umstrukturierungsprozesse wie Spaltung, Ausgliederung oder Zusammenlegung entstehen. Der Personalrat, dem die abgespaltenen, ausgegliederten oder zusammengefassten Dienststellen oder Dienststellenteile bislang zugeordnet waren, nimmt in diesen Fällen das Übergangsmandat wahr. Eine seiner vordringlichen Aufgaben ist es dann, die Personalratswahl in der neu gebildeten Dienststelle zu organisieren. Das Übergangsmandat ist grundsätzlich auf sechs Monate begrenzt, kann aber einmalig um sechs Monate verlängert werden. Absatz 3 regelt den Fall der Neuerrichtung einer Dienststelle im Geschäftsbereich einer obersten Dienstbehörde. In einem solchen Fall fehlt es an einem Personalrat, der ein Übergangsmandat wahrnehmen kann. In diesem Fall übt die zuständige Stufenvertretung das Übergangsmandat aus. Ist eine Stufenvertretung nicht gebildet, übt der Personalrat der übergeordneten Dienststelle das Übergangsmandat aus. Absatz 4 regelt die Eingliederung von Dienststellen oder Teilen von Dienststellen. So entstehen keine personalvertretungsrechtlichen Schutzlücken. Für den Fall, dass die Eingliederung zu einer erheblichen Veränderung der Beschäftigtenzahlen führt, sind Neuwahlen vorgesehen, da anderenfalls die Situation entsteht, dass die hinzugekommenen Beschäftigten sich nicht vertreten fühlen. Für sie wäre ein Personalrat zuständig, den sie nicht gewählt haben. Endet allerdings die Amtszeit des Personalrats innerhalb eines Jahres ab der Wirksamkeit der Eingliederung, finden Neuwahlen nicht statt. Durch Absatz 5 wird ein Restmandat neu im BPersVG verankert. Der Personalrat bleibt so lange im Amt, wie dies zur Wahrnehmung der mit der Auflösung im Zusammenhang stehenden Beteiligungsrechte notwendig ist. Absatz 6 regelt die Vertretung der Beschäftigten bei Privatisierungen (Wechsel vom Geltungsbereich des BPersVG zum BetrVG). Durch die gesetzliche 25 www.WALHALLA.de Personalvertretungen 1
Regelung eines allgemein gültigen Übergangsmandats des Personalrats werden entstehende vertretungslose Zeiten bzw. Rechtsunsicherheiten bis zur Wahl des neuen Betriebsrats, wenn ein Betriebsrat nicht besteht, vermieden. Der bestehende Personalrat nimmt bis zur Wahl des Betriebsrats dessen Aufgaben und Befugnisse als Betriebsrat nach dem BetrVG übergangsweise wahr. Absatz 7 stellt sicher, dass auf Wahlen nach den Absätzen 1 bis 4 § 28 Abs. 5 BPersVG anzuwenden ist. Nach § 46 Abs. 1 BPersVG führen die Mitglieder der Personalvertretungen ihr Amt unentgeltlich als Ehrenamt. Die einzelnen Schutzbestimmungen werden im Kapitel über die „Rechte zum Schutz der persönlichen Stellung der einzelnen Mitglieder“ ausführlich behandelt. Anwendbare Vorschriften Nicht alle Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes finden für die Stufenvertretungen und den Gesamtpersonalrat Anwendung. In den jeweiligen speziellen gesetzlichen Regelungen (§ 88 sowie § 93 ff. BPersVG) findet sich immer ein Verweis über die entsprechende Anwendung der einzelnen Paragrafen des Gesetzes. Für Amtszeit und Mitgliedschaft der Stufenvertretung und des Gesamtpersonalrats gelten die gleichen gesetzlichen Bestimmungen wie für die örtlichen Personalvertretungen. Die Bestimmungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes über die Geschäftsordnung und die Rechtsstellung der Personalratsmitglieder gelten mit einigen Abweichungen entsprechend. Die Regelungen über die Personalversammlung finden keine Anwendung. Die Zuständigkeit der Stufenvertretungen und des Gesamtpersonalrats bestimmt sich nach § 92 bzw. § 95 BPersVG. Sondervertretungen Jugend- und Auszubildendenvertretung Eine Jugend- und Auszubildendenvertretung ist immer dann zu bilden, wenn einer Dienststelle in der Regel mindestens fünf Beschäftigte angehören, die für die Vertretung wahlberechtigt sind. Es muss sich um Beschäftigte handeln, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben oder die sich in einer beruflichen 26 www.WALHALLA.de Grundlagen und Grundsätze 1
Ausbildung befinden (§ 99 BPersVG). Mit der Neufassung ist die Altersbegrenzung entfallen, sodass auch Auszubildende, die älter als 25 Jahre (alte Fassung) sind, die Möglichkeit erhalten, die JAV zu wählen und sich aktiv in die Arbeit einbringen zu können. Weitere Voraussetzung ist, dass in der Dienststelle eine Personalvertretung bestehen muss. Die Doppelmitgliedschaft in der Jugend- und Auszubildendenvertretung und in der Personalvertretung bleibt auch weiterhin zulässig. Dadurch wird auch insbesondere jungen Menschen die Möglichkeit eröffnet, an die Aufgaben einer Personalvertretung herangeführt zu werden, um so in die Personalratstätigkeit hineinzuwachsen. Die Nachwuchsgewinnung wird dadurch erheblich erleichtert. Sofern ein im Personalrat vertretenes Mitglied der Jugend- und Auszubildendenvertretung nach § 37 Abs. 1 auch für die Jugend- und Auszubildendenvertretung stimmberechtigt ist, darf das Stimmrecht nur einmal ausgeübt werden; eine doppelte Stimmgabe ist nicht zulässig. Wichtig: Die Jugend- und Auszubildendenvertretung hat keine eigenständigen formellen Beteiligungsrechte, sie kann nur gemeinsam mit der Personalvertretung tätig werden. Die Wahrnehmung der allgemeinen Überwachungsaufgaben nach § 103 BPersVG ist der Jugend- und Auszubildendenvertretung jedoch eigenständig übertragen. Sie hat wie die Personalvertretung darauf zu achten, dass alle Bestimmungen, von denen die Beschäftigten ihres Vertretungsbereiches betroffen sind, eingehalten werden. Zusätzlich zu der Möglichkeit, im Rahmen des Monatsgesprächs zwischen Personalrat und Dienststellenleitung nach § 65 BPersVG teilzunehmen, ist nunmehr die Durchführung eines eigenen Halbjahresgesprächs der Jugendund Auszubildendenvertretung mit dem Leiter der Dienststelle vorgesehen. Dieses Gespräch erhöht die Handlungsfähigkeit der Jugend- und Auszubildendenvertretung und schafft die Möglichkeit, im direkten Gespräch den berechtigten Belangen der von ihr vertretenen Jugendlichen und Auszubildenden gegenüber der Dienststellenleitung Geltung zu verschaffen. Die §§ 99 bis 106 BPersVG enthalten die für die Jugend- und Auszubildendenvertretungen maßgeblichen gesetzlichen Bestimmungen. Die Amtszeit der JAV beginnt, in Anlehnung an Amtszeitbeginn und -ende 27 www.WALHALLA.de Sondervertretungen 1
des Personalrats, stets am 1. Juni des Jahres, in dem die regelmäßigen JAV-Wahlen durchzuführen sind, und endet stichtagsgenau nach Ablauf von zwei Jahren am 31. Mai des übernächsten Jahres (§ 102 Abs. 2 Satz 1 und 2 BPersVG). Ausschuss für geheime Verschlusssachen Unterliegt eine beteiligungspflichtige Maßnahme mindestens dem Geheimhaltungsgrad „VS – vertraulich“, so tritt an die Stelle des Personalrats ein Ausschuss (§ 125 BPersVG). Er besteht aus höchstens je einem Mitglied der im Personalrat vertretenen Gruppen. Ferner müssen die Mitglieder des Ausschusses ermächtigt sein, Kenntnis von Verschlusssachen des in Betracht kommenden Geheimhaltungsgrades zu erhalten. Der Gesetzgeber wollte Verschlusssachen ab einem bestimmten Geheimhaltungsgrad nur einem kleinen Personenkreis zugänglich machen, der ermächtigt ist, damit umzugehen. Personalvertretungen bei Dienststellen, die den Behörden der Mittelstufe nachgeordnet sind, bilden keinen Ausschuss, an ihre Stelle tritt der Ausschuss des Bezirkspersonalrats. Die gesonderte Ausgestaltung des Beteiligungsverfahrens ergibt sich ebenfalls aus den Bestimmungen des § 125 BPersVG. Schwerbehindertenvertretung In Dienststellen mit mindestens fünf nicht nur vorübergehend beschäftigten schwerbehinderten Menschen sind eine Vertrauensperson der schwerbehinderten Menschen und ein Stellvertreter zu wählen (§ 177 SGB IX). Die Vertrauensperson muss nicht selber zu den schwerbehinderten Menschen gehören, aber die Voraussetzungen für das passive Wahlrecht besitzen und von dem genannten Beschäftigtenkreis gewählt werden. Die Aufgaben und die Beteiligung der Vertrauensperson regelt § 178 SGB IX. In § 37 Abs. 1 Satz 1 BPersVG wird deutlich gemacht, dass auch die Schwerbehindertenvertretung nach § 178 Abs. 4 SGB IX ein Teilnahmerecht hat. Die beratende Teilnahme der Schwerbehindertenvertretung steht in ihrem Ermessen, nicht im Ermessen des Personalrats. Die Vertrauensperson hat das Recht, nicht aber die Pflicht, an jeder Sitzung des Personalrats beratend teilzuneh28 www.WALHALLA.de Grundlagen und Grundsätze 1
men. Sie hat aber aufgrund des eigenständigen Beteiligungsverfahrens nach dem SGB IX kein Stimmrecht. Rechtsstellung der Personalvertretung Das Personalvertretungsrecht regelt die Aufgaben und Befugnisse der Personalvertretung sowie den kollektivrechtlichen Schutz von Personen, die in den öffentlichen Dienst eingegliedert sind. Repräsentationsorgan Die Personalvertretungen sind das durch Wahlen gebildete Repräsentationsorgan der Beschäftigten. Geprägt wird das personalvertretungsrechtliche Amt durch die Funktion, die Gesamtheit der Beschäftigten gegenüber der Dienststelle zu repräsentieren und im Rahmen des Personalvertretungsgesetzes zu vertreten. Die Personalvertretungen sind demnach verpflichtet, die Interessen der Beschäftigten insgesamt oder auch Einzelner gegenüber der Dienststelle und deren Organen wahrzunehmen. Sie sind aber nicht bloßes Vollstreckungsorgan der Beschäftigten und unterliegen auch nicht deren Weisungen. Die Beteiligung als Mittel des kollektiven Schutzes gegenüber der Dienststelle dient dazu, die berechtigten Belange der Beschäftigten mit den dienstlichen Erfordernissen in Einklang zu bringen (BVerwG vom 12. 9. 1983 – 6 P 1.82, PersV 1985, 163; BVerwG vom 1. 6. 1987 – 6 P 8.85, ZBR 1987, 346). Sie findet jedoch regelmäßig dort ihre Grenze, wo die Aufgabenerfüllung der Dienststelle – insbesondere die Dienstausübung im eigentlichen Sinne – im Vordergrund steht (BVerwG vom 6. 2. 1991 – 6 PB 6.90, PersR 1991, 138). Partnerschaftsprinzip In der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ist die Personalvertretung ferner frei von Weisungen seitens der Dienststelle, vorgesetzten Dienststellen, Stufenvertretungen und Gewerkschaften. Die Personalvertretungen üben ihr Amt im Rahmen der vom Gesetz bestimmten Aufgaben frei und unabhängig aus. Aus dem im Gesetz normierten Partnerschaftsprinzip ergibt sich, dass die 29 www.WALHALLA.de Rechtsstellung der Personalvertretung 1
Zuständigkeit der Personalvertretung der Zuständigkeit der Dienststelle folgt. Die Rechtshandlungen der Personalvertretung werden den Beschäftigten zugerechnet, woraus folgt, dass neu gewählte Gremien an die Beschlüsse und Erklärungen ihrer Amtsvorgänger gebunden sind. In der Praxis ist dies überwiegend in zwei Bereichen von Bedeutung: Neu gewählte Personalvertretungen sind an abgeschlossene Dienstvereinbarungen gebunden und verpflichtet, ein eingeleitetes Einigungsverfahren zu Ende zu führen. Einrichtungen des öffentlichen Rechts Die Personalvertretungen gehören zum organisatorischen Aufbau der Verwaltung und sind aus dieser Stellung heraus Institutionen des öffentlichen Rechts, die aufgrund öffentlichen Dienstrechts gebildet werden. Aus der Zuordnung des Personalvertretungsrechts zum Dienstrecht resultiert auch die Bindung an das Haushaltsrecht. Ein Hinweis auf den öffentlich-rechtlichen Charakter findet sich bereits in § 2 Abs. 1 BPersVG, wonach die Personalvertretung zur Erfüllung der dienstlichen Aufgaben mit der Dienststelle zusammenarbeitet. Der Personalrat wird nach dem Gesetz an Entscheidungen beteiligt, die einen öffentlichrechtlichen Charakter tragen (HessVGH vom 18. 4. 1983 – 9 TG 68/81, DÖV 1984, 118; Thiele, DÖD 1989, 201; Becker, RiA 1988, 1; Ilbertz/Widmaier/Sommer, BPersVG a. F., § 1 Rn. 30). Die Personalvertretungen sind Einrichtungen des öffentlichen Rechts, aber keine Behörden im Sinne der Verwaltungsverfahrensgesetze (BVerwG vom 1. 12. 1982 – 2 C 59.81, BVerwGE 66, 291 = RiA 1984, 120). Die Personalvertretung ist ein internes Organ der jeweiligen Dienststelle, das lediglich innerhalb dieser verselbstständigt und dienststellenintern im Rahmen des Personalvertretungsrechts mit eigenen Aufgaben und Befugnissen ausgestattet ist (BVerwG vom 24. 11. 1986 – 2 B 62.86, ZBR 1987, 220 = PersV 1987, 422). Nach einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG vom 6. 3. 1959 – VII P 5.58, BVerwGE 8, 202) können die Personalvertretungen nicht Vermögensträger sein und besitzen auch keine eigene Rechtspersönlichkeit. Sie können weder 30 www.WALHALLA.de Grundlagen und Grundsätze 1
rechtsgeschäftliche Erklärungen abgeben noch Verträge abschließen. Die Personalvertretungen sind berechtigt, einen Anwalt mit der Wahrnehmung ihrer Interessen im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren vor den Verwaltungsgerichten zu beauftragen, insoweit besitzen sie eine Teilrechtsfähigkeit. Die Personalvertretungen sind keine juristischen Personen, können aber in beschränktem Umfang nach außen handelnd auftreten und besitzen insoweit Parteifähigkeit im Verfahren vor den Verwaltungsgerichten. Rechtsprechung Teilrechtsfähigkeit des Personalrats für den Auftrag an einen Rechtsanwalt zur Durchführung des Beschlussverfahrens (BVerwG vom 9. 3. 1992 – 6 P 11.90, BVerwGE 90, 76) Dem Personalrat steht eine Teilrechtsfähigkeit zu, die ihn in Beschlussverfahren, in denen es um die Durchsetzung, Klärung oder Wahrung seiner personalvertretungsrechtlichen Befugnisse geht, zum Abschluss eines Vertrages mit dem hinzugezogenen Rechtsanwalt befähigt. Geht es um die Durchsetzung, Klärung oder Wahrung der ihm nach dem Personalvertretungsgesetz zustehenden Rechte und ist dem Personalrat die Beteiligtenfähigkeit zuerkannt, so spricht schon dies grundsätzlich dafür, hinsichtlich der dabei zugrunde gelegten materiell rechtlichen Position eine Teilrechtsfähigkeit anzunehmen. Da eine mit personalvertretungsrechtlichen Befugnissen ausgestattete Stelle als Beteiligte auch rechtsmittelbefugt ist und die Rechtsbeschwerde im Beschlussverfahren nur unter Inanspruchnahme eines Rechtsanwalts erhoben und begründet werden kann (§ 94 Abs. 1 ArbGG), muss mithin davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber ihr zumindest insoweit auch die Fähigkeit verliehen hat, einem Rechtsanwalt Prozessvollmacht zu erteilen. Besteht insoweit eine entsprechende Teilrechtsfähigkeit, so muss eine rechtskundige Vertretung auch schon zu einem früheren Zeitpunkt möglich sein. Vertretung der Dienststelle gegenüber dem Personalrat § 8 Satz 1 BPersVG bestimmt, dass der Leiter der Dienststelle die Aufgaben nach diesem Gesetz wahrnimmt. Er ist damit der Ansprechpartner des Personalrats. Auf Seiten der Personalvertretung ist der Vorsitzende der Empfänger der Erklärungen der Dienststelle, im Falle seiner Verhinderung der Stellvertreter bzw. das vom Personalrat benannte Mitglied. 31 www.WALHALLA.de 1
Der Dienststellenleiter kann sich im Falle der Verhinderung durch seinen ständigen Vertreter vertreten lassen. Für die oberste Dienstbehörde, für Bundesoberbehörden ohne nachgeordnete Dienststellen und für die Behörden der Mittelstufe ist diese Vertretungsregelung erweitert zu betrachten. Der Leiter der obersten Dienstbehörde kann den Leiter der Abteilung für Personal- und Verwaltungsangelegenheiten zu seinem Vertreter bestimmen. Verfügt eine oberste Dienstbehörde über einen Abteilungsleiter für Personalangelegenheiten und einen zweiten Abteilungsleiter für Verwaltungsangelegenheiten, ist vom Willen des Gesetzgebers auszugehen: Dieser wollte sicherstellen, dass dem Personalrat immer der kompetenteste, also der in der Sache entscheidungsbefugte, Gesprächs- und Verhandlungspartner zur Verfügung steht. Insoweit dürfte auch die Beauftragung zweier Abteilungsleiter rechtlich zulässig sein, soweit jeder zu für seinen Bereich eigenständigen Entscheidungen befugt ist. Bei Bundesoberbehörden ohne nachgeordnete Dienststellen und Behörden der Mittelstufe ist es möglich, den jeweils entsprechenden Abteilungsleiter mit seiner Vertretung zu beauftragen. Abweichend von § 8 Satz 1 BPersVG ist in § 114 Abs. 2 BPersVG geregelt, dass für die Körperschaft oder Anstalt, soweit ihr die Entscheidungsbefugnis vorbehalten ist, der Vorstand handelt. Er kann sich durch eines oder mehrere Mitglieder vertreten lassen. § 114 Abs. 3 BPersVG regelt für den Geschäftsbereich der Bundesagentur für Arbeit, dass bei den Regionaldirektionen und den Agenturen für Arbeit nicht mehr die Geschäftsführung als Kollegialorgan handelt, sondern die Aufgaben als Leiter der Dienststelle gegenüber dem Personalrat vom vorsitzenden Mitglied der Geschäftsführung wahrgenommen werden. Dieses kann sich jederzeit, das heißt in Abweichung von § 8 BPersVG, unabhängig von einer Verhinderung vertreten lassen. Jede weitergehende Beauftragung bedarf des Einverständnisses des Personalrats. In jedem Fall ist sicherzustellen, dass dem Personalrat auf Seiten der Dienststelle immer der kompetenteste Gesprächs- und Verhandlungspartner gegenübersteht. Im Falle einer Vertretung muss es sich also um einen mit entsprechender Entscheidungsbefugnis ausgestatteten Beschäftigten handeln. 32 www.WALHALLA.de Grundlagen und Grundsätze 1
RkJQdWJsaXNoZXIy MTM5MDIz